Naar een nieuw huis van Thorbecke 

Door Rianne Waterval 30 april 2010 

Op verzoek van de Eerste Kamer en het ministerie van BZK heeft de Raad voor het openbaar bestuur onderzoek gedaan naar de reorganisatie van het openbaar bestuur. ‘We worstelen er al zestig jaar mee,’ zegt vicevoorzitter Geert Dales van de Rob. ‘Het is hoog tijd dat hier verandering in komt.’Deze week presenteerde de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) het advies Het einde van het blauwdruk-denken: naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur. Naast een onderzoek naar de afstemming van taken en schaalgrootte in het openbaar bestuur, analyseert het advies waarom eerdere vernieuwingspogingen strandden. ‘We richten ons in het debat te snel op de gekozen oplossing, terwijl de analyse over de noodzaak van die oplossing in hoog tempo naar de achtergrond verdwijnt,’ stelt vicevoorzitter Geert Dales. 

De raad heeft uitgebreid onderzoek gedaan naar de lange geschiedenis van aanpassingen in het openbaar bestuur. Niet alleen wetenschappers en politici zijn gehoord, de raad heeft eveneens haar oor te luisteren gelegd bij captains of industry als Ben Verwaayen, voormalig Schiphol-topman Gerlach Cerfontaine, Rabobank-voorzitter Piet Moerland en oud-premier en voormalig ING-commissaris Wim Kok. Het advies bouwt voort op het eerder verschenen rapport Vertrouwen op democratie, waarin de raad een legitimiteitscrisis constateert ten aanzien van het openbaar bestuur in de praktijk. ‘Het openbaar bestuur kan alleen maar gedijen als er vertrouwen is. Wat niet met structuurwijzigingen te verbeteren valt, is vaak wel te realiseren door een andere cultuur. Het vertrouwen van de burger in politici en bestuurders is enorm afgenomen. Er is nog wel vertrouwen in instituties, maar als er geen horizontalisering plaatsvindt in het bestuur zal dit ook verdwijnen,’ waarschuwt Dales. ‘Het contact met de samenleving moeten worden hersteld door een nieuwe verbinding tot stand te brengen.’ 

Wat is volgens u de belangrijkste conclusie van dit rapport?
‘Een herinrichting van het openbaar bestuur is nodig, de urgentie is er nu meer dan ooit. De horizontale realiteit strookt niet met de verticale hiërarchische verhoudingen waarin politiek en bestuur nog steeds opereren. Wij komen dit keer echter niet met een uniforme blauwdruk van een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur in Nederland; de raad trekt geen lijntjes op de kaart. Een herziening heeft pas kans van slagen als betrokkenen gezamenlijk op zoek gaan naar een oplossing. In dit advies doen we aanbevelingen voor een procesaanpak. We schetsen als het ware de weg waarlangs wel tot aanpassingen kan worden gekomen.’ 

Waarom is het noodzakelijk om afscheid te nemen van het blauwdruk-denken?
‘We worstelen al jaren met bestuurlijke herinrichting en dit uitgangspunt is de belangrijkste oorzaak. Er wordt een ideaal of blauwdruk van de nieuwe organisatie gepresenteerd en vervolgens richten alle belanghebbenden hun pijlen op datgene wat hen niet bevalt. Zo wordt het natuurlijk nooit wat. Als het aankomende kabinet een blauwdruk voor bestuurlijke vernieuwing presenteert in zijn regeringsprogramma, graaft het zijn eigen graf voor zijn voorstellen.’ 

Hoe moet het dan wel?
‘Kies niet voor een blauwdruk, maar houd rekening met ontwerpprincipes. In ons advies noemen we er tien. Bepaal bijvoorbeeld eerst de taak en dan pas de schaal. Veel initiatieven strandden door een miskenning van het belang van het proces. Wij pleiten daarom ook voor een programmaminister voor bestuurlijke herinrichting in de persoon van de premier. Dit is namelijk niet iets dat alleen van BZK is, de inrichting van het openbaar bestuur treft alle departementen. Het is aan het nieuwe kabinet om in zijn programma een kader voor herstructurering te scheppen met heldere randvoorwaarden. Kort na aantreden wordt dan door het kabinet een Assemblee van Thorbecke georganiseerd. Dit is een grote bijeenkomst van alle mogelijke belanghebbenden en betrokkenen die zichzelf opsluiten totdat ze overeenstemming hebben weten te bereiken over een nieuwe bestuurlijke inrichting. Hier wordt het draagvlak gecreëerd en een strak tijdpad vastgesteld. De betrokken bestuurslagen krijgen dan een half jaar de tijd om de gegeven uitgangspunten handen en voeten te geven.’ 

Hoe plaatst u dit advies in het licht van de aangekondigde bezuinigingen?
‘De bezuinigingen kunnen in dit kader een positieve uitwerking hebben. Het bezuinigingsvraagstuk zet de zaak onder druk en kan de overgang naar deze nieuwe aanpak bespoedigen. De werkgroep uit de heroverwegingen die zich bezighoudt met de bestuurlijke organisatie, gaat uit van een kostenbesparing van bijna twee miljard. Het zou ongeloofwaardig zijn om het land op z’n kop te zetten en het openbaar bestuur buiten spel te laten. Helaas bestaan de resultaten van deze werkgroep vooral uit uitgewerkte modellen. Hierdoor wordt voorbijgegaan aan de inhoudelijke discussie en richt iedereen zich wederom op de blauwdrukken.’ 

Is er voldoende veranderingsbereidheid aanwezig binnen de bestuurslagen?
‘Dat is nog maar de vraag. Vaak komt vernieuwing niet tot stand door gestolde macht: mensen houden vast aan hun positie en willen niet wijken. Dit speelt met name tussen de bestuurslagen onderling. De bereidheid om de eigen positie ter discussie te stellen is een noodzakelijke voorwaarde voor vernieuwing. Het heeft geen zin om te trekken aan een dood paard. Praten over de noodzaak van bestuurlijke herinrichting doen we in dit land graag, maar het wordt hoog tijd dat we het nu maar eens gaan doen.’ 

Waarom is het juist nu van belang om bestuurlijk te vernieuwen?
‘De bestuurlijke structuur mag nooit een hinderpaal vormen voor economische en sociale ontwikkeling. Dat is het op dit moment wel. Het ontbreekt Nederland aan de benodigde bestuurlijke en economische slagkracht. Vriend en vijand zijn het erover eens dat er iets moet gebeuren. De rek is eruit, het huis van Thorbecke moet verbouwd worden.’ 

De inrichting van het openbaar bestuur is dus gedateerd?
‘Jazeker. Het huis van Thorbecke heeft een extra dak gekregen in de vorm van de Europese Unie. Dit is echter nooit vertaald in onze bestuurlijke inrichting, wij bouwen nog steeds voort op een structuur die geënt is op een realiteit van 1848. Het rijk krijgt steeds meer de rol van middenbestuur. Dat werkt verstorend en veroorzaakt conflicten. Eigenlijk zijn er twee grote manco’s: de invloed van Europa wordt totaal onderschat en er is te weinig erkenning voor regionale verschillen. Door de overmatige aandacht voor de Randstad voelt de rest van Nederland zich totaal niet aangesproken.’